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中国产业政策的根本特征与根本缺陷

产业政策是个非常宽广的概念,各国的产业政策的着眼点、政策措施和理论依据往往存在巨大的差异。对一国产业政策的研究,脱离开对产业政策具体、详细的解析,抽离了对该国产业政策的基本特征的把握,而去空泛地探讨该国产业政策所谓的必要性和合意性是没有价值的,这往往会为不适当的产业政策提供不适当的理论依据。本文试图系统整理和解析中国的产业政策,准确把握我国产业政策的基本特征,深入分析我国产业政策的理论依据以及这些依据中存在的根本缺陷。在重新认识市场机制的基础上,对我国的产业政策进行更为深入的反思,并提出相应的政策建议。

   一、中国产业政策的任务、措施与管制性特征

2000年以来,中国政府强化了产业政策的运用,颁布了的一系列产业政策,政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业,政策的内容也更为细化,针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加,政策措施也更为具体,对市场的直接干预明显加强。

1.产业政策的主要任务

2000年以来,中国产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来,促进产业结构的调整就是重国产业政策的重要任务之一,进入21世纪以后,政策部门更加重视产业结构调整,许多政策都是围绕促进产业结构调整政策制定。例如,《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》、《促进产业结构调整的暂行规定》、《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》、十大重点产业结构调整振兴规划等等都是把产业结构调整放在极为重要的位置上。不同于20世纪80、90年代产业政策在国民经济中挑选重点发展的产业或支柱产业的做法,2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中,更为关注的是产业内结构调整。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》涉及到28个领域,几乎涵盖了国民经济中所有大类行业,并为这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目;《产业结构调整指导目录(2005年本)》鼓励类中共涉及到26个领域,同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业,并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。因而,这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展,更多的是促进各产业内部的结构调整。随后,发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见,进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。从陆续颁布的产业政策文件来看,产业结构调整主要集中在行业内产品结构调整、产业组织结构调整、产业布局调整以及产业技术升级四个方面,产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。我们不难看出,近年来产业政策中“产业结构调整”被赋予了广泛的涵义,几乎涵盖了产业政策各方面的内容。

2003年以来,部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注,政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如:2003年11月,国家发展改革委员会等部门共同制定的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》;2006年,国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》,随后,国家发展改革委针出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》、《关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策;2009年9月,国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。

2.产业政策的主要措施

2000年以来产业政策,一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用,一方面又强调要加强国家产业政策的引导,目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化,而深化市场体制改革促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。

(1)在21世纪以来的产业政策中,目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》,1999~2007年期间相继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》,这是鼓励类的指导目录;1999~2002年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。2005年颁布《产业结构调整指导目录(2005年本)》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录,根据《促进产业结构调整的暂行规定》,对于鼓励的产品和项目,相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持;对于限制类的新建项目则禁止投资,投资管理部门不予审批,金融机构不得提供贷款,土地部门不得供地等等;对于淘汰项目,不但要禁止投资,各部门、各地区和有关企业要采取有力措施,按照规定限期淘汰。2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中,将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的内容。在中国目录指导远远不只是“指导”那么简单,而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关,同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而,在中国的产业政策中,目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。

(2)投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据,这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中,投资核准和行业准入具有重要作用。产业发展政策中,是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006年的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》和2009年颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中,严格行业准入、严格项目审批和严格控制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009年以来,作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要措施,政策部门拟出台一系列行业准入政策(部分行业的准入政策已出台)。在这些政策中,政府对行业准入的行政管理显著加强,制定了严格的管理程序,政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外,还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进一步指出的是,符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准,政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间,更接近于审批的性质。

(3)近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中,但这种措施只有通过行政体制的强力推动,才会具有一定的效力。2009年以来,政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用,并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施。在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中,淘汰落后工作被赋予了极为重要的意义,强调“采取更加有力的措施,综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”,并进一步加强化了问责制的实行和行政上的组织领导。

3.中国产业政策具有强烈的管制性特征

21世纪中国的产业政策在很大程度上延续了过往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统,在制定和实施过程中表现出强烈的直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征。中国的产业政策以日本的产业政策为借鉴,20世纪50~60年代的日本产业政策主要采取间接干预的方式,而试图直接干预市场难以得到实施(小宫隆太郎,1988);通产省的试图促进企业集中政策基本上是不成功的(小宫隆太郎,1988;小宫隆太郎,1989);70年代,日本逐渐形成了“利用市场机制的资源分配能使经济得到充分发展”的共识基础,产业政策的指导方针有了很大转变,即“应该严格抑制过分政策干预与产业的过度保护”。与日本的产业政策显著不同,在中国的政治经济体制下,政策部门在政策手段上倾向于采用直接干预的方式,对于微观经济干预的强度、广泛程度和细致程度,都远胜于20世纪50年代以来日本的产业政策。

(1)中国的产业政策一直以来就具有强烈直接干预市场的特征,对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来,随着政府对企业微观经济活动的行政干预,在“宏观调控”的名义下明显加强,“宏观调控要以行政调控为主”成为正式的指导方针(吴敬琏,2009)。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是产业政策的重要内容,同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分,在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预市场的措施被显著强化,这种(行政直接干预市场被强化)趋势同时也体现在随后制定的产业发展政策、产业结构调整政策和重点产业调整振兴规划中。2003年,政府发布的制止部分行业盲目投资的政策中显著强化项目审批和行业准入制度,并要求国土部门、银行严格按照产业政策、行业准入和项目审批加强供地和信贷管理,对违规审批的项目进行强制性清理,甚至直接规定某些行业原则上不再批准新的产能.随后颁布的《钢铁产业发展政策》、《汽车产业发展政策》以及一系列抑制部分行业产能过剩、促进产能过剩行业产业结构调整的一系列政策中,行业准入和投资核准、审批进一步加强。2009年,《抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段,实际上这一政策的实施主要依赖行政手段。重点产业调整振兴规划延续了强烈干预市场的特征。在新世纪中国的产业政策具有强烈政府干预市场的特征,也更为倾向于通过行政手段直接干预市场。

(2)中国产业政策的第二个特征是试图以政府的判断、选择来代替市场机制。中国产业政策中的这种选择性并不显著表现为对具体产业的选择和扶持,而是更多的表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》、《产业结构调整指导目录(2005年本)》的鼓励类目录几乎涵盖了所有的大类产业,分别详细列出了526种和539种鼓励发展的产品、技术和工艺。1999年、2001年、2004年和2007年4个版本的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》中,涵盖面亦非常宽泛,几乎涉及到国民经济所有二位数产业,对产品和技术的选择性扶持也非常具体。《产业结构调整指导目录(2005年本)》中限制类、淘汰类的目录对于具体产品和技术的规定也非常具体,都是直接提及具体工艺、技术、产品与规模。以上指导目录和指南并不是只具有指导意义,《促进产业调整暂行规定》规定: “《产业结构调整指导目录》是引导投资方向,政府管理投资项目,制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据”。这类指导目录、指南或者规划,成为政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据后,与其说是引导投资方向,不如说是在很大程度上选择了投资的方向,实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择,来替代市场对于产品、技术和工艺的选择。

这种以政府对于产品、技术和工艺的选择来代替市场选择的特征还体现在行业准入政策中。国家发改委已颁布了十余个行业的准入条件文件,这些准入条件文件不仅仅规定了能耗、资源综合利用和排放的准入标准,并对工艺、装备及规模等都有严格的规定。制止盲目投资、抑制产能过剩的产业政策中,则是以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩,并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标,这实际上是以政府的判断和控制来代替市场的协调机制,具有强烈的计划经济色彩。在我国的产业政策中,以政府选择代替市场机制的特征还表现在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上。这在《钢铁产业发展政策》、《汽车产业发展政策》、钢铁产业调整振兴规划、汽车行业调整振兴规划等政策上都有相应的体现。在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上,我国的产业政策具有强烈的“扶大限小”的特色,试图通过扶持在位大企业的扩张与限制中小规模企业的发展来实现市场集中和形成大企业集团,这实质上是试图代替市场竞争性集中过程与市场的优胜劣汰机制。

(3)中国产业政策的另一个特征是:保护和扶持在位的大型企业(尤其是中央企业),限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济,打造具有国际竞争力的大型企业集团;提高市场集中度,避免过度竞争”为理由。这类政策的做法有:制定有利于在位大型企业的行业发展规划;制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件;制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入;在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目,对中小企业的项目进行限制。在钢铁产业和汽车工业的产业政策中,限制竞争的特征尤为突出。

以汽车产业为例,汽车产业政策为在位大型企业提供了严格的保护,竞争很大程度上受到限制。中国汽车产业实施的名录管理制度赋予国家发展改革委对汽车行业准入有最终的决定权,并不是符合准入规定的企业和产品就能进入公告目录,而是必须得到国家发展改革委的批准和支持。《汽车产业发展政策》赋予大型汽车企业集团在获得项目审批具有很强的特权,并为潜在进入者进入汽车行业设定非常高的进入壁垒,也为非轿车类汽车企业进入轿车行业设立了非常高的进入壁垒。新的企业进入几乎不可能,不同产品类型汽车生产企业进入不同产品领域开展竞争的行为也几乎被禁止。在汽车产业政策体系中,合资企业成立的审批也是一项重要内容,特别是在乘用车领域。由于国内在技术和车型开发上与发达国家存在巨大差异,与国外先进企业合资权以及合资车型的多寡、合作的广度和深度,在很大程度上决定了国内汽车企业的市场份额和发展空间。国家在合资审批过程中,几乎是一面倒的倾向于其重点扶持的大型企业集团,规模略小的汽车企业无论在获得合资审批的机会上还是合资的范围都受到极大地限制。

二、中国产业政策的依据及其缺陷

在充分认识中国产业政策及其特征的基础上,本文继续探讨中国近年来产业政策的依据及其缺陷。正如本文第二部分所述,近年来中国的产业政策可以归结为结构调整和抑制部分行业产能过剩两个主要任务。对于中国产能过剩治理政策理论依据及其根本缺陷的分析,江飞涛、曹建海(2009)已经做了比较详细的分析,本文不再赘述,将焦点集中在结构调整政策的分析上。中国产业结构调整政策的主要理论依据主要来自于相应的产业政策理论,但是充分考虑到中国产业政策自身的特征,会发现这种中国特色的产业政策难以找到相对应的理论依据,勉强找到的理论依据也是不充分的或者理论依据本身就存在严重的问题,或者干脆就是对理论本身的误读和扭曲。

1.科技研发上的外部性难以作为中国式产业结构政策的依据

科学技术研究开发上存在正外部性和高风险性及其导致这一领域的“市场失灵”,难以作为中国式产业结构政策或者中国式产业技术政策的依据。这一理论的逻辑在于:政府利用相关政策来帮助本国企业克服研发初期所需的巨额投入,如果不对其进行补贴以提供激励,企业出于研发前景的不明朗的、研发结果的不确定性及技术外溢的存在,而失去研发动力;而在相应产业政策的补贴等补偿机制和保护伞下,企业有足够激励进行研发投入,克服研发成果和市场前景的不确定性。近年来随着科技在现代经济发展中所起的作用越来越重要,发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究、开发。而在中国的产业结构政策中,政策部门则试图从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植,并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰,政策部门需要对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测,而这是一项政府部门根本不可能完成的工作,以科技研发中的外部性为依据很难支持这些政策的合理性。

2.中国式选择性产业政策的依据并不充分

产业结构的演变规律与动态比较优势理论作为选择性产业政策的依据并不充分,且存在根本性缺陷,更不能作为中国式选择性产业政策的依据。在新世纪中国的产业结构政策中,并不表现为对于特定产业(主导产业或者新兴战略产业)的选择性扶植,而表现为对于国民经济各产业内特定技术、产品和工艺的扶植,显然这与产业结构的演变规律、动态比较优势理论这类强调选择和扶植特定产业的产业政策理论是缺乏联系的。这并不意味着应根据这些理论将我们的产业政策调整为选定特定产业进行扶植、培育。所谓的产业结构演变规律是根据发达国家历史经验的总结,后发国家面临的发展环境和条件与之存在巨大差异,很难照搬发达国家的经验;同时,这些演变规律的研究是粗线条的,产业划分非常笼统,很难据此确定在什么具体时间应扶持何种具体产业。

动态比较优势理论的基础是规模经济和不完全竞争,然而不少实证研究表明这个理论依据并不成立(张鹏飞,徐朝阳,2007)。Lee(1992)的研究表明,发展中国家的确存在着不完全竞争,但这主要是政府干预的结果。对于规模经济,Beason and Weinstein(1996)采用1955-1990年主要工业部门的数据计算了13个行业规模效率情况,其中6个行业存在规模效率递减,另外4个行业存在并不显著的规模经济性,最为有趣的结论是日本主要工业行业产业政策扶持强度与行业规模经济性是成反比的,规模效率递减的行业反而获得更多的政策扶植。他们的研究还指出,工业本部门的增长率与四种产业政策手段的相关系数都是负的,产业政策不但没有起到促进相关产业部门快速发展的作用,还产生了负面影响;日本各工业部门生产率的进步只有7%左右能够被产业政策解释;对电气、通用机械以及交通运输机械等行业而言,产业政策与生产率之间甚至是负向的相关关系,日本产业政策对于日本各主要工业部门生产率并没有显著的影响。动态比较优势理论和选择性产业政策的支持者,往往以日本产业政策和产业发展作为其最为重要的事实依据,对于他们而言,Beason and Weinstein严谨、全面的计量研究颇为致命。迈克·波特(2000)对日本的主要行业的产业政策与国际竞争力进行了系统全面地研究,其研究表明具有比较强国际竞争力的产业受产业政策的影响比较小,产业政策干预越多的行业反而越没有国际竞争力。竹内高宏(2002)对日本在国际上成功的20种产业和失败的7种产业进行了详细比较后,也认为,日本成功的产业大多没有产业政策的支持,而失败的产业恰恰是产业政策管束过多、特别是限制竞争较多的部门。

3.规模经济与有效竞争理论作为产业组织政策的依据值得商榷

规模经济与有效竞争理论作为产业组织政策的依据是并不充分的,试图通过限制进入、限制竞争、扶持大企业的方式推动集中进而提高市场效率的政策,在很大程度上是与有效竞争理论相违背的,是对有效竞争理论的误读。在钢铁、汽车等行业中,产业组织结构的优化是中国的产业结构调整政策中的一项重要内容。在这些行业,所谓产业组织结构的优化主要指的是培育大规模企业和提高市场集中度,这类政策多以实现所谓的规模经济和有效竞争为依据。这类政策多强调中国的企业相对于国外大企业相比,企业规模过小,不能充分利用规模经济,并认为中国企业相对于国外大企业竞争力上的差距主要是因为中国企业规模过小。日本学者鹤田俊正在《日本的产业政策》一书中就曾指出:与别国比较企业规模的大小,完全没有什么经济学意义;企业规模,应该是在社会分工广泛发展的过程中,适应市场的性质而确定的。鹤田俊正还进一步指出,忽视市场的特殊性一味追求扩大企业规模,反而有可能出现大规模企业缺乏经济效益的现象。由于发展阶段不同、生产体系不同、资源禀赋差异不同,相同的产业中中国企业和欧美企业生产曲线并不一样,加上企业制度不同、管理水平上的差异,克服X-非效率的程度也不一样,都会使不同国家在最优生产规模上存在巨大的差异,中国企业相对较小并不一定处于劣势。

从近年来钢铁、汽车产业一系列的政策文件来看,政策部门始终认为国内企业与主要国际企业在效率上的差异很大程度上是来自于企业规模。实际上,主要国际企业都是从小规模企业经过长期提高生产效率、产品质量和产品竞争力,在不断获得和保持竞争优势的过程中成长为大规模企业的。国内政策部门和部分学界人士探讨这种政策的合理性时,往往以日本在钢铁和汽车产业实施同类政策的成功为依据,而这一依据根本站不住脚。在1970年八幡制铁和富士制铁合并为新日本制铁之前,日本钢铁企业在生产规模相对较小的情况下,就已经具有比较强的国际竞争能力,(八幡制铁和富士制铁)合并后虽然降低了出口价格,但提高了国内市场价格,扭曲了市场机制,负作用比较大(小宫隆太郎,1988)。1961年,日本通产省提出的汽车产业“集团化构想”遭到了除丰田和日产所有汽车厂家的强烈反对,日本的汽车企业数目一度达到20多家,通产省“集团化构想”最后不了了之。日本汽车产业的成功,正是由于产业组织政策失效使日本汽车产业获得了自由发展的空间,日本汽车企业在产品质量、生产效率和新产品开发上展开激烈的竞争,正是这种激烈的竞争造就了日本汽车产业的成功。需要指出的是,在产业发展阶段,日本的汽车企业和钢铁企业规模尚小时,就表现出强烈的技术改进和创新的倾向,而在中国的政策制定过程中,政策部门却将本国技术能力和创新意愿的不足归结于企业规模过小,实际上是为政策失误和被扶持大企业的无能编造规模神话(路风,2005)。

以提高市场集中度为政策目标,其依据主要为有效竞争理论,认为分散型的市场结构是低效率的,松散型寡头垄断的市场结构才是有效率的市场结构,政策应当以形成这种集中的市场结构为目标,而实际上这是对克拉克有效竞争理论(Clark,1961)的误读(江飞涛、曹建海,2009)。以提高市场集中度为目标的政策,实际上将市场结构与产业绩效简单对应起来。市场是一个争胜竞争的动态过程,在这一过程中各种因素之间相互制约、相互作用构成了一个不可分的经济系统,它是不断发展和变化的,将市场结构与市场结果简单联系是不合适的。只要不存在政府人为设置的进入壁垒与限制竞争,争胜竞争过程中内生的市场结构就是由效率的。此外,与发达国家比较市场集中度来判断我国某一产业市场结构是否合理的做法也是值得商榷的,发达国家的大部分产业是通过长期竞争形成目前的市场结构。而改革开放后,我国许多产业都重新迎来了高速发展周期,低集中度和集中度不断降低是这一发展阶段的重要特征。各国市场规模不同、采用技术上的差异等都会造成同一产业市场集中度在不同国家存在很大的差异。以发达国家的市场结构作为产业组织政策的目标和依据都是非常不合适的。

4.以“熊彼特假说”作为产业组织政策的依据是对熊彼特创新理论的误读

用“熊彼特假说”来作为“以限制竞争、限制进入造就大企业和推动集中的方式来促进技术创新”政策的依据,完全是对熊彼特创新理论的误读。在前文中已经提到,中国产业政策的一个重要特征是通过限制竞争、保护政策部门选择的特定在位企业,以打造大规模企业、提高集中度,这项政策将熊彼特假说作为其重要的理论依据。熊彼特(Schumpeter,1912,中文版,1990)提出“企业规模的增加,创新相应增长;创新随着市场的集中而增加”的假说。其后,熊彼特(Schumpeter,1942,中文版,1999)更加强调了大企业对创新起到的关键性作用,认为大企业在研发费用的投入、研发风险的承担、对创新成果所得的控制力等方面具有小企业无法企及的优势。中国产业政策部门据此认为,通过限制竞争的方式培育大企业可以促进产业的技术创新。然而熊彼特假说从提出起,就引起了广泛的争论。Arrow(1962)对竞争和垄断这两种不同市场结构下创新激励问题所采用的模型分析,证明了竞争性市场结构比垄断的市场结构具有更强的创新动力。熊彼特假说和阿罗模型两种截然相反观点之间的争论持续半个世纪,后续的理论研究和实证研究各有支持者。这些理论研究基于不同的理论模型和假定条件,而实证研究结论又依赖于数据样本、计量方法以及创新和市场结构的衡量指标,因而市场结构与创新之间的关系均不能用一个简单化的结论来回答(吴延兵,2007)。因而,熊彼特假说作为限制竞争性产业组织政策的理论依据是并不坚实的。

需要进一步指出的是,熊彼特假说中隐含了一个重要前提:那就是其假说中的市场是自由进入的市场,不存在行政性进入壁垒;其中的大企业和垄断市场结构是内生的,垄断企业的规模和市场地位是其在之前的自由竞争中不断创新和提高效率的结果(其在实现程序创新方面的经验积累优势正是来源于此)。也只有在这样的前提下,熊彼特才会认为,垄断受到的竞争压力一点也不少,而且垄断本身就成为竞争的来源和方式。也只有在这一重要前提下,“垄断地位,特别是制造业中一般地不能高枕无忧。由于垄断地位能够设法挣得,所以只有用警惕和精力才能保持它(熊彼特,1999:170-171)。”熊彼特(1999)一再指出,大企业大力推动技术进步的基本原因就在于为了保持自身地位不被侵占而不得不采取的行动,即大企业推动技术进步和创新的动力很大部分来源于市场竞争的压力。熊彼特所提到的市场竞争,不只包括市场内的竞争(competition in the market),还包括围绕进入市场而展开的竞争(competitionfor the market)。熊彼特强调后一种竞争在(内生)垄断市场中的重要作用,认为正是这种竞争迫使垄断企业不断创新,“这种竞争不但在它存在时其作用,而且在它还仅仅是一种永远存在的威胁时也起作用(熊彼特,1999:149)”。熊彼特的创新理论中实际上是严格区分了内生的效率垄断和行政性的垄断,即便在熊彼特看来,行政性垄断严重抑制竞争和创新,并导致市场低效率。

而在中国的产业政策中,试图通过严格限制进入、限制竞争培育大企业和提高集中度来促进创新。这会使得被选定扶持的大企业既缺乏来自市场内的竞争压力,又不用面对潜在进入所形成的竞争压力,从而丧失创新的动力,并且强烈抑制中小企业和潜在进入企业的创新意愿和创新活动。限制竞争以促进创新的政策还将直接导致行政性垄断,导致整个产业无论在静态效率还是动态效率上都长期低下。从以上分析可以看出,以熊彼特假说作为限制竞争政策的理论依据,实际上是对熊彼特关于创新理论的刻意扭曲,是对熊彼特假说断章取义的理解。

三、中国产业政策的进一步反思:基于市场竞争机制的重新认识

随着中国市场化改革的深入和西方经济理论的广泛传播,中国学界和政府对于市场的了解也逐渐加深。但是,由于新古典经济学逐渐成为中国经济学的主流以及教科书中的主要内容,新古典经济学及其对市场的理解深刻地影响着政策部门的,新古典经济理论对于市场机制理解上存在的缺陷,也制约着政策部门对市场机制的进一步深入理解。在市场机制认识上的不足,又进而导致政策部门在制定和实施产业政策的过程中政府行为边界和行为方式上的错乱,甚至初衷良好的产业政策总是阻碍市场运行过程与动态效率的实现。重新认识市场机制,对于反思中国产业政策有重要的理论价值和现实意义。

以新古典理论为基础的产业政策理论完全忽略了知识问题,只是简单假设全知全能的政府最了解情况,政府代理人全部都慷慨正直,忽略了政府知识匮乏和政府失灵的可能性,没有关注到人类存在不可避免的无知这一事实(王廷惠,2005:57)。知识问题是一个具体环境的问题,(产业政策部门)经济计算所要求的知识,只有从市场竞争过程自身的展开中才能获得(王廷惠,2007:70)。竞争的真正价值,首先在于发现知识。发现知识的功能,只能在争胜竞争的动态过程中得以体现。也只有通过市场竞争过程才能够解决分散知识的利用问题。作为产业政策理论基础的新古典理论过分关注于起点和终点静态分析,专注于静态的配置效率。而现实竞争过程必定是一个动态过程,争胜竞争动态过程才能实现动态效率。新古典理论中讨论的竞争概念与现实竞争没有任何联系,忽略了市场竞争性过程的作用,这种静态竞争理论本质上就是反竞争的,其结论不应该具有政策指导意义。新古典理论对于市场机制认识的根本缺陷,使得以“市场失灵”作为政府对市场进行干预的理论基础具有不恰当的政策意义,不应成为政策分析的标准以及实施产业政策干预的依据。重新认识产业政策以及政策分析的标准,需要我们重新认识市场的竞争机制,并在此基础上对此前的产业政策进行反思。

1.作为过程的市场竞争——重新认识市场竞争机制

处于“必然无知”状态中的知识社会时代,考虑时间和无知的理论必然是过程理论而非状态理论(Loasby,1976),理解市场的关键在于真实时间、知识问题和人类行动(尤其是企业家发现)。真实世界里的竞争,首先必然表现出动态性质,是一个探索和发现的过程。敏感机灵的企业家,受到利润的诱惑,总是在寻找新的市场机会,开拓新的要素组合方式,提供新的产品和服务,不断发现并尝试新的企业组织形式和内部管理方式以及合适的企业规模。随着真实时间的展开,风险和不确实性必然伴随着行动主体发现知识的争胜竞争过程。竞争者无法完全准确地预测其行为结果,正是这样的无知状态,激励着他们去发现、尝试和试验。对生产者和消费者而言,竞争过程的发现和探索性质,均为一个获取和扩展信息与知识的学习过程。竞争过程的结果,将造成更具效率的企业占领市场,企业家争胜竞争的发现性行动,将不断创造更低成本的技术和更有效率的资源利用。市场的生存检验过程是通过不同个体向各种可能的方式尝试,这种在分散的知识和不确定性市场下的尝试、竞争和创新,导致产业结构和产业组织的动态调整(王廷惠,2007:44-45)。

2.产业政策应尽可能避免用以政府的判断和选择来代替市场机制

中国产业政策的一个显著特点就是以政府的判断和选择来代替市场机制,以政府对于产品、技术和工艺的选择,来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择;以政府对市场供需状况的判断以及控制供给来代替市场的协调机制。实施这样的产业政策,需要关于生产成本、消费者偏好、开发新产品及实现技术创新的完全知识,而这些知识只能依靠市场竞争过程的展开而逐渐显示和暴露出来,在市场过程产生这些信息之前获取它是无法实现的(Lavoie,1985)。并且这些知识具有的主观性、私人性和分散性,伴随着默示的和与特定时空有关的知识,是无法进行汇总的知识(哈耶克,2003),政策制定部门无法利用这些知识进行有意义的统计并据此进行正确的经济计算和预测(Powell,2005;江飞涛等,2007)。只有具体场景中的现场个人才具有可获取资源、发生变化等私人知识,才有可能充分利用特定知识优势对环境与条件的变化迅速做出灵活反应(王廷惠,2005)。因而,只有这些对市场敏感的经济主体具有更为详细的在经济运行中做出正确决策所需的知识,而政府不可能具有比企业家更为敏锐的发现正在运行的市场竞争中潜在知识的能力,也不可能比经济个体更能对市场做出灵活反应。政府不可能在产品、生产设备、工艺、技术和产量等方面的选择上比市场更有效率。政府代替市场机制来进行选择,反而可能会会压制经济主体进行知识发现的积极性,阻碍市场自发调整过程,导致市场运行效率低下,在产业政策中应尽量避免以政府选择来代替市场机制。

3.从竞争性集中过程的效率看产业组织政策的根本缺陷

在我国,产业组织政策一直是产业结构调整政策的重要内容,它通过市场准入、投资项目审批和选择性培育特定企业,来提高市场集中度和培育大规模企业,以优化产业组织结构。这种政策出发点,显然混淆了结果与过程。一定时期特定市场的企业数量、市场结构及产业组织形态是特定竞争过程的暂时结果,本身并无多大的意义。竞争性集中之所以有效率,是因为竞争性过程的选择性作用。脱离开这一过程,去强调集中度的效率是毫无意义的。竞争是一个是复杂的演化过程和选择过程。市场份额总倾向于从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业,企业家争胜竞争过程必然产生集中趋势。

企业争胜竞争的过程中,市场作为一个筛选机制和发现过程,让那些具有效率优势的企业能够生存和发展。竞争是不断出现更好产品和更优生产方法的探索之旅,也是消费者发现谁以及生产者怎样才能满足特殊偏好与不同需求的过程。生产者和消费者都不可能事先知道竞争过程的最终结果,以及也不可能知道哪个企业能成功满足消费者意愿,成为争胜竞争过程的胜出者(Metcalfe,1998:16)。只有通过竞争过程才能发现这些知识、只有经由试错过程才能最终判定谁能胜出,只有经过无数次争胜竞争试验过程才能筛选出暂时的赢家(王廷惠,2007:45)。因此,政府不可能代替市场竞争性过程来选择真正的赢家。倘若政府干预代替市场选择过程进行胜者的选择,导致产生自发的发现过程的竞争的消失,其结果必然是促使被选择的经济主体不需要经历竞争对手对自身生存和盈利所带来的威胁,失去积极探寻、发现和获得依靠市场过程的展开所逐渐显示和暴露出来的满足消费者的需求和产品知识的动力,失去追求以较低成本实现消费者偏好的创新激励,进而失去动态竞争的市场效率,而整个市场必然失去甄别、发现、利用和创造新知识的动力,行动主体对利润机会所保持的警觉也会消失。由此就带来了另一问题:政府对胜者的选择也使得经济主体通过非市场手段俘获政策制定者的不良现象更为严重和普遍,由此进一步扭曲了市场过程的有效运行。总而言之,是市场争胜过程造就了市场动态效率与高效率的大企业,市场集中度的提高只是这一过程的副产品,试图以提高集中度和培育大企业的产业组织政策来提高市场效率完全是舍本逐末,并会造成市场效率的丧失。

四、结论

21世纪以来,中国的产业政策在制定实施过程中,行政性直接干预措施进一步被强化,从而体现出强烈的直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。这种中国特色的产业政策缺乏相应的理论依据,静态且过于简单地理解市场机制,导致政策部门在制定和实施产业政策中行为边界和行为方式上的错乱。重新认识市场机制与市场的竞争性过程对于反思中国产业政策具有重要的理论价值和现实意义。只有充分理解市场争胜竞争的动态过程性特征,充分理解市场竞争过程的知识发现功能,充分理解竞争是一个复杂的演化过程和选择过程,我们才能深刻地认识到不受阻碍的市场竞争过程所推动的产业结构、产业技术和产业组织内生演变更具有动态效率性,也才能更为深刻地认识到“直接干预市场、以政策部门选择代替市场机制、限制竞争”是中国式选择性产业政策的根本缺陷。

对于仍处于转轨中的中国来说,经济体制上的弊端、市场体制发育不完善和政府对经济的长期直接干预,限制、扭曲甚至阻止了市场竞争过程,阻碍了产业结构内生的动态演变和发展。中国应当放弃这种强烈计划经济色彩和管制特征的选择性产业政策,转为推进市场体制改革和完善市场机制,实施“维护争胜竞争市场过程”的竞争政策,以增进市场的协调功能和优胜劣汰机制的方式,推动产业的发展和产业结构的动态调整。此外,作为补充,可考虑实施市场友好型的功能性产业政策。这包括:(1)进一步完善环境保护的法律和制度,并使之行之有效;(2)知识产权的保护;(3)对基础性研究的支持,对于具有较强外部性的应用性研究以及具有重大影响的应用性研究提供资助;(4)教育与专业人才培养(包括技术工人的培养);(5)行业信息、技术发展及趋势、经济运行信息的收集、整理、研究与发布,为行业信息交流和研讨提供公共平台。

(文章来源微信公众号:中国经济学人  作者:江飞涛 李晓萍