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债务风险:地方真能自扛吗

《中国经营报》报道:根据国办《关于印发<地方政府性债务风险应急处置预案> 的通知》,国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导,明确对于债务风险,中央有指导的义务,不承担救助的责任。根据《预案》要求,政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级,实行分级响应和应急处置。 事实上,收支差加大在全国范围逐渐突出,财政收入增速已经连续数月低于財政支出的速度。1114,财政部发布今年前十个月的财政收支情况:110,全国一般公共预算累计收入136759亿元,同比增长5.9%110,全国一般公共预算累计支出147775亿元,同比增长10%。财政部相关负责人表示,对于Ⅳ级、Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。“必要时依法实施地方政府财政重整计划,并加强风险事件应对保障措施”。这是中央对应对债务风险的最新要求。有专家表示, 一旦市县启动了财政重整计划,就要通过压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助补贴、调整过高支出标准、暂停土地出让收入各项政策性计提等重整措施来实施。根据《预案》要求,启动财政重整还包括处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等诸多举措。

【主持者言】古语云:凡事预则立,不预则废。虽然官方一直表示我们的政府债务是可控的,但鉴于过往三年其仍在不断增长的事实,为了防范可能发生的违约,速出台了上述“应急处置预案”,这本身就说明各地政府已存在程度不同的债务风险。国办该文件洋洋长达万言,对地方政府性债务风险加以详细的分类并分别给出具体的应对办法,显见是高层精心做出的“顶层设计”,也可见他们的确感受到了债务风险的迫近。有预案当然要比无准备要好,但从该预案的内容看,突出强调中央政府对地方债务不负有救助的责任,如主持者曾多次指出的,这似与我国单一制的中央集权体制不尽相符。有专家认为这个预案类似于美国的“地方政府破产法”,对此我们不敢苟同。美国实行的是联邦制,因而联邦政府对地方政府的财政透支在法律上并不负有救助的责任,地方政府若资不抵债可以自行宣布破产以求合法地豁免部分债务。即便如此,美国地方政府破产的案例也十分罕见,因为这无疑会引起当地社会的震荡。试想一下,假如我们的某个地区的政府也宣布破产,而中央对此又不予救助,以我们的体制,恐怕更难承受对“维稳”的强大冲击。因此按主持者的理解,国办预案中的“中央不承担救助责任”的说法,其用意还是在于警告地方政府不得再胡乱举债,否则责任自负。于是乎,三年前本欲收紧后来为“稳增长”计不得已放松的地方债务同门如今又不得已重新予以收紧。说句不好听的话:早知今日,何必当初?实际上在主持者看来,该预案中的最大的亮点,就是明确提出了“必要时依法实施地方政府财政重整计划”。说白了就是:万一出现地方政府还不上债务的情况,就要它采取各种措施来紧缩财政开支,甚至包括减少政府人员的工资福利,以及出售部分政府资产等选项。有专家指出,与其他国家不同的是,中国的地方政府掌握较多的资产,如土地、经营性国有资产以及行政事业性资产,必要时可以用来偿债。这倒是的。从这个角度看,地方性债务的确还是“可控”的。值得注意的是,在国办这份文件出台之前,山东、四川等省、先行出台的文件强调,者级政府对市县政府债务不承担救助责任。也就是说,在债务问题上,中央不管省,省不管地市县,实行的是“自家孩子自家抱”的原则。但地方政府真的能这样自负其责吗?主持者对此表示存疑。因为天下没有免费的午餐,天上也不会掉馅饼,出来混总是要还的,万一有地方出现违约事件,上级政府也很难置身事外。诚然,国办的预案中强化了对地方债务的问责机制,称只要发生四级以上的地方债风险事件,不仅将依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任,还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔,对属于离任领导责任的也要依法追究。 如此问责自是理所当然,然而这种只问政治责任不问经济责任(实际上地方官员们也无法承担经济责任)的追责并不能化债务于无形。所以我们认为,看起来还是“财务重整”的办法比较靠谱,也就是说,如果欠债还不出,地方政府哪怕是“倾家荡产”也得把这个窟窿给补上。但实在不行而影响到“维稳”时,上级政府还得“该出手时便出手”,仅仅给予“指导”怕是不够的。总体而言,国办的这个预案如能严格执行,对地方政府的乱举债肯定是会起到震慑作用的。唯一的问题是,如果地方债务因此而不再继续扩张,未来的“稳增长”受到影响又将如之奈何呢?